轉移支付


主要形式
  轉移支付的類型
  轉移支付包括政府的轉移支付、企業的轉移支付和政府間的轉移支付。

政府的轉移支付

  大都具有福利支出的性質,如社會保險福利津貼、撫恤金、養老金失業補助、救濟金以及各種補助費等;農產品價格補貼也是政府的轉移支付。由於政府的轉移支付實際上是把國家的財政收入還給個人,所以有的西方經濟學家稱之爲負稅收

企業的轉移支付

  通常是指企業對非贏利組織贈款或捐款,以及非企業僱員的人身傷害賠償等等。轉移支付在客觀上縮小了收入差距,對保持總需求水平穩定,減輕總需求擺動的幅度和強度,穩定社會經濟有積極的作用。通常在蕭條來臨時,總收入下降,失業增加,政府撥付的社會福利支出也必然增加。這樣,可以增強購买力,提高有效需求水平,從而可以抑制或緩解蕭條。當經濟中出現過度需求時,政府減少轉移支付量,可以抑制總需求水平的升高。當然,對於過度膨脹的需求而言,這種抑制作用是微乎其微的。

政府間的轉移支付

  一般是上一級政府對下級政府的補助。確定轉移支付的數額,一般是根據一些社會經濟指標,如人口、面積等,以及一些由政府承擔的社會經濟活動,如教育、治安等的統一單位开支標準計算的。政府間的轉移支付主要是爲了平衡各地區由於地理環境不同或經濟發展水平不同而產生的政府收入差距,以保證各地區的政府能夠有效地按照國家統一的標準爲社會提供服務。模式類型
  轉移支付的模式主要有三種: 
  一是自上而下的縱向轉移,二是橫向轉移,三是縱向與橫向轉移的混合。規範轉移支付制度的原則是:公平原則、效率原則和法治原則。在1994年實行分稅制體制改革前,我國做了大量的財政轉移支付的工作,1994年實行分稅制體制改革後才從西文引進了轉移支付的概念。我國中央財政是從1995年开始正式實施過渡期轉移支付辦法。根據國際貨幣基金組織《政府財政統計手冊》中的支出分析框架,政府轉移支付有兩個層次,一是國際間的轉移支付,包括對外捐贈、對外提供商品和勞務、向跨國組織交納會費;二是國內的轉移支付,既有政府對家庭的轉移支付如養老金住房補貼等,又有政府對國有企業提供的補貼,還有政府間的財政資金的轉移。一般我們稱的財政轉移支付,是指政府間的財政資金轉移,是中央政府支出的一個重要部分,是地方政府重要的預算收入。在西方國家,財政支出的重要分類就是分購买支出和轉移支出
  我國的財政轉移支付制度是在1994年分稅制的基礎上建立起來的,是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付三部分構成的、以中央對地方的轉移支付爲主的且具有中國特色的轉移支付制度

稅收返還

  稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式,是地方財政收入的重要來源。因此,稅收返還的設計合理與否決定了整個制度的合理程度。但是,我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配,體現了對收入能力較強地區的傾斜原則,維護了較富裕地區的既得利益,與縮小地區間差距的主旨背道而馳。並且,稅收返還雖然在名義上是中央財政收入,但實際上,地方財政對這部分資金具有最終決定權。

財力性轉移支付

  財力性轉移支付是爲彌補財政實力薄弱地區的財力缺口,由中央財政安排給地方財政的補助支出財力性轉移支付是縮小地區財政差距的重要手段,應是財政轉移支付的主要組成部分。主要包括:一般性轉移支付調整工資轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財力補助等形式。

專項轉移支付

  專項轉移支付中央財政爲實現特定的宏觀政策及事業發展战略目標而設立的補助資金,重點用於各類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規定用途使用資金。 
  我國目前仍實行的不是很規範的轉移支付制度。主要制約因素:一是各級政府的職責和事權尚未明確劃分,財政支出的劃分與事權是緊密聯系的,難以確定標準的收支概念;二是我國的中央財政仍十分困難,使轉移支付制度缺乏充足的財力支持;三是既得利益調整的力度過大,困難很大;四是由於體制、經濟結構、自然環境和人口狀況等因素影響,地區間經濟發展水平相差很大、發展能力存在極大差別,致使通過轉移支付實現地區均衡難以在短期內實現;五是基礎性數據統計、收集有很大難度。主要功能
  (1)保障地方政府提供最基本的公共產品
  1) 轄區之間公共產品供給能力的差異會影響資源配置。如教育和基礎設施。
  2)轄區之間公共產品供給能力的差異會影響收入分配。如衛生保健。
  (2)調節轄區之間的財政收益
  自然環境、經濟條件和社會條件不同會引起供給成本的差異,從而使居民的財政收益有差別。
  (3)矯正地方政府活動在轄區之間的外部效應
  比如,爲防止江河污染,對上遊地區保護森林的行爲提供補助。
  再如,對外界醫院的建設與營運提供一定的補貼。中國現狀
  我國雖未出臺轉移支付法,但已有轉移支付的實踐,我國政府間的轉移支付的形式包括以下幾類:
  (1)一般轉移支付,或稱體制轉移支付,是在現行財政體制之下所實施的轉移支付。它是最基本、最主要的形式。
  (2)專項轉移支付。即爲實現某種特定的政策經濟目標或專項任務,由上級財政提供的專項補助。
  (3)特殊轉移支付。是在發生不可抗力或國家進行重大政策調整時,由上級政府支付的特殊補助。
  (4)稅收返還。即中央基於宏觀調控的需要,將集中的部分稅收收入返還給地方。
  上述政府間轉移支付類型可以歸結爲兩類:一般性轉移支付轉型轉移支付。
  1.一般轉移支付,主要是對方的財力補助,不指定用途,地方可自主安排支出一般性轉移支付是政府間財政關系的重要組成部分,目的是縮小地區間財力差距,實現地區間基本公共服務能力均等化。此類轉移支付不規定具體用途,由接受撥款的政府自主安排使用,目的是彌補財政實力薄弱地區的財力缺口均衡地區間財力差距,實現地區間公共服務能力的均等化。我國一般性轉移支付從1995年起實施,原稱之爲過渡期轉移支付。一般性轉移支付資金按照公平、公正,循序漸進和適當照顧老少邊窮地區的原則,主要參照各地標準財政收入和標準財政支出的差額及可用於轉移支付的資金數量等客觀因素,按統一公式計算確定。
  2.專項轉移支付,主要服務於中央的特定政策目標,地方政府應當按照中央政府規定的用途使用資金
  也有學者認爲,轉移支付有下述三種形式:
  (1)補助支出。補助支出包括社會保障支出財政補貼兩大類。其中,社會保障支出,是用於社會保障制度的運作,爲居民的最低生活水準提供保障的一種支出形式。它是調節分配關系,減緩收入財產差距保障社會公平,維護社會安定的一種手段。
  財政補貼是指用國家財政資金直接資助企業或居民的一種國民收入分配形式。
  在我國,財政補貼包括政策性價格補貼和國有企業虧損補貼
  財政補貼包括的範圍大體有以下幾種:爲達到某種政策目的而對某些部分、地區和企業進行的虧損補貼;爲支持出口,彌補國內外價格差異,擴大對外貿易而進行的外貿補貼;向農民收購糧食.食油超過規定任務而支付的超購加價款;爲穩定市場、安定人民生活而對使用提價的原材料、燃料的企業和居民給予的補貼.或在適當提高銷售收費標準價格後給予職工和居民的補貼等。
  我國財政補貼分爲中央財政補貼和地方財政補貼兩種。
  (2)捐贈支出
  (3)利息支出。制度完善
  轉移支付(transfer),原意是指“轉移”、“轉账”。狹義的轉移支付是指上級政府的財政收入轉做下級政府的收入來源以支付本級支出;廣義的轉移支付不僅包括上級政府對下級政府的收入轉移,也包括下級政府的收入向上級的轉移。我們常說的轉移支付一般是狹義的。目前,轉移支付數額在一些西方國家的中央(聯邦)財政支出佔有相當大的比重,如日本的轉移支付支出約佔全國財力的一半,美國爲20%。轉移支付已成爲市場經濟比較發達的國家處理中央與地方政府之間財政關系的普遍做法和基本方式。從現代財政的發展趨勢來看,轉移支付制度已成爲分稅制財政體制的重要配套政策,這可在世界上分稅制較成熟的國家裏找到大量的例證。在我國建立社會主義市場經濟體制中,隨着1994年分稅制財政體制的實施,與之相配套的轉移支付制度尚有許多不完善的地方,這與系統規範的轉移支付相比還存在着較大的差距,難以有效發揮財政調節作用。因此,立足我國國情,借鑑國外經驗,建立適合我國國情的完善的轉移支付制度已經十分迫切。
  一 立足我國國情,確定完善目標及其基本原則
  (一)我國完善轉移支付制度國情基礎。
  一個完善的轉移支付制度必須建立在發達的市場經濟條件下,但是,我國在財政經濟體制、經濟發展水平、財力狀況、地區間差異狀況等方面與發達的市場經濟國家相比還有一定差距。我國在完善轉移支付的外部條件方面所具有的國情特點表現爲:
  1.我國政府職能範圍和承擔事權的特殊性。首先,我國是單一制國家,與實行聯邦制的國家相比,中央政府的職權要比地方政府大得多,以體現中央的集權領導,所承擔的事權以及相應分配財力所佔比重也要高於聯邦制國家,加之我國人口衆多,地域遼闊,更要強調中央的集權領導。在政權的級別設置上分爲五級財政,多於大多數國家的三級財政。因此,在轉移支付的設置上,除了要處理好中央對省級轉移支付這一主導環節,還要充分考慮到省以下各級政府之間的轉移支付制度的建立。其次,從我國政府的活動範圍來看,由於我國是社會主義國家,除了承擔社會公共事業的管理、全國基礎性設施建設以外,還要承擔國有資產管理任務,即政府兼有行政管理職能經濟管理職能以及國有資產管理職能。爲了確保政府充分發揮各項職能,必須保證具有充分的財力以使政府的各項方針政策得以順利實施,否則,離开財力空談政府職能是行不通的。
  2.我國地區發展的不平衡特點。我國作爲一個多民族的國家,各地區自然條件差異很大,經濟發展水平很不均衡,公共服務水平也有很大差距,並且這個差距有繼續擴大的趨勢。按人文發展這一綜合指標來衡量,我國是目前世界上地區之間差距較大的四個國家之一,省際之間人均財政收入高低相距10倍,人均財政收入高低分布與經濟實力的梯度相吻合,因而地方政府之間的行政能力、公共服務水平也相應存在明顯差異,因此緩解地區差距尤其是增加對中西部地區的財政支持,是對轉移支付制度提出的現實需求
  3.我國尚屬不發達國家,財政收入的有限性制約着轉移支付的可動用資金。近幾年我國經濟實力雖有所增強,基本上解決了12億人的溫飽問題,但由於人口基數較大,工業化程度較低等原因,我國人均財力仍屬於低收入國家。從國際比較中看出,我國財政規模較小,從兩個比重分析,財政收入GDP的比重平均只相當於世界平均水平的1/3, 中央財政收入財政收入的比重1990年以來平均爲40%,與世界上大多數國家的60%相差甚遠,財政收入水平的低下導致我國連年赤字,嚴重影響財政職能作用的充分發揮,長此以往,將給轉移支付帶來掣肘。
  4.地方政府既得利益剛性較強,調整難度大。中國現階段地方政府負擔着地方社會的管理,承辦地方社會公共事業保障、地方社會福利和地區社會經濟發展等項職能,同時兼有轄區內相當龐大的國有資產所有者職能,這樣的雙重職能往往使地方政府成爲該行政轄區的公共利益主體。我們必須正視地方政府爲維護這種共同利益主體所做的努力,扼制它是不現實也是不明智的。因此在建立轉移支付時,必須維護地方政府發展的積極性對經濟的正面影響,不能簡單否認地方既得利益。如果忽視它,轉移支付制度的完善就會扭曲走樣,對國家政策的實施就會形成種種阻力。
  5.轉移支付配套體制的不完善。我國政府職能尚未轉變,法制建設尚未完備,財政體制尚未理順,具體表現爲中央、地方財權與事權分配界线不夠清晰,稅收分配沒有真正做到合理化、正常化,直接影響到轉移支付的公开、公正、規範。因此,不能否認我國轉移支付制度的建立與完善正處於與各項政治經濟體制的建立與完善的同步進行中。
  (二)確立轉移支付的完善目標及其原則。
  1.轉移支付所追求的目標是實現地方政府公共服務能力或水平的均衡。縱觀世界各國,這種均衡的實現只是各地政府的基本行政能力大體一致,世界上轉移支付相當發達完善的日本、澳大利亞也沒有實現完全等同。從我國現實情況來看,由於社會公共服務能力高低懸殊,我們只能將實現社會公共服務均等化作爲遠期目標。目前,轉移支付的目標應爲逐步調整各地區之間的橫向不平衡、縮小地區間經濟發展的差距,促進區域間的均衡發展。重點用於經濟欠發達省份,能源、交通、環保等基礎設施以及教育、科技、醫療、就業培訓等社會保障事業。在均衡目標的實現上應分三步走:初始階段,除了國防費用、行政經費、教育經費等少數項目達到均等化標準之外,其他公共服務开支均應達到較低標準;第二階段,將公共服務开支均等化的項目逐漸擴大到科技、衛生、社會保障等开支;第三階段,實現全部公共开支項目達到全國的均等標準。
  2.轉移支付制度的完善原則。
  (1)公平優先、兼顧效率原則。針對我國地區間財政能力、 公共服務水平差距大的特點,在完善轉移支付的過程中應公平優先。因爲轉移支付作爲政府的調控手段,本身就是用來彌補市場缺陷,解決社會公平,加之我國面臨不斷擴大的地區差距,公平優先是我們的首要選擇。爲遵循這一原則,我們在確定轉移支付資金分配規模上,應堅持與地方財政需要成正相關關系,與財政能力成負相關關系。在轉移支付結構安排上要突出強調一般性轉移支付,主要解決地方財力總量不足,同時輔之與專項補助以兼顧效率。另外,在力求縮小地方差距的前提下不能忽視效率,使轉移支付制度既要保證中央和地方責權利上的合理劃分,又要充分調動地方的積極性,避免絕對的公平,使經濟效率高的省份能獲得更多的轉移支付資金
  (2)規範化、法制化原則。 規範化是轉移支付制度本身的客觀要求,沒有規範化就談不上是正規的轉移支付。我國現行過渡的轉移支付制度中的基數法,積累了多年的人爲核定的數字,離客觀性的基本要求相差甚遠。規範化要求轉移支付的計算方法以法律形式確定,一經確定不能隨意更改,規範化還要求在轉移支付的實施過程中力求客觀,排除任何人爲因素的影響,同時還要求轉移支付的有關數字必須精心設計、反復測算、真實可靠。轉移支付的規範化還要以法律做保證,將其作爲財政體制的一部分,形成財政法規的一種,全國上下必須嚴格執行、嚴格遵循法定審批程序,嚴格排除我國現行轉移支付中廣泛存在的隨意性。
  (3)完善轉移支付的漸進性原則。
  我國在完善轉移支付的進程中應分步制定實施辦法,分階段確立完善目標。在實施步驟上,我國的各項改革一般遵循漸進式原則,即從初始階段與原有體制的銜接經過過渡階段直至打破原有格局真正形成全新的體制。因此,轉移支付制度的完善過程也應遵循這種漸進性,在轉移支付制度的總體目標設定、規模的確立、計算方法的採用等方面,都要盡量體現這種漸進性。
  二 完善我國轉移支付制度的外部條件
  完善轉移支付制度不僅僅是財政分配本身的問題,它離不开必要的財力支撐和政治經濟體制支撐,否則,只能空談轉移支付。針對我國財力不足,政府職能界线界定不清等情況,完善轉移支付就應從此入手,盡量給轉移支付的完善創造適宜的政治經濟環境。
  (一)挖掘財源、適度提高“二個比重”。
  從國外經驗中我們得知,國際上實行規範轉移支付制度國家的財政收入國民生產總值的比重,特別是中央財政收入佔全部財政收入的比重都較高,從而對轉移支付制度的實施奠定了基礎。從我國財力不足的狀況看,很難對轉移支付制度的實施提供充足的經濟條件。因此,“二個比重”的提高直接決定着我國轉移支付的前途和命運。所以,我們應加大改革力度,提高政府的可支配財力。目前,在稅收制度不能做大的變動、稅源不能整體提高的前提下,我們應從三方面挖掘財源:一是加強稅收徵管,堵塞偷逃稅款的漏洞;二是加快國有企業改革,改變目前國有企業經濟效益差的現狀,將企業真正推向市場,提高企業經濟效益,從根本上培植財源;三是將分散於地方的預算外資金納入預算管理,使地方、部門、單位自行支配的財力爲國家集中財力。如果這一轉換順利完成,我國將增加一筆相當可觀的財力,從而改變藏富於地方的現狀。
  (二)科學劃分事權是建立科學的、規範的轉移支付制度的前提條件。
  加快政府職能的改革,改革過去傳統體制下政府包攬一切的做法,減少政府對企業的幹預,政府將主要職能放到提供公共服務上來,運用分配手段強化公共投資,爲企業競爭創造公平的競爭環境。在事權的具體劃分上應遵循以下原則:其一,統一領導、分級管理原則。在單一制國家的前提下,必須強調中央的統一領導,保證各項方針政策的貫徹實施,體現中央的宏觀調控能力,協調重大比例關系。同時,針對我國的國情特點,因地制宜發揮地區優勢,實行分級管理。其二,財權與事權相對應,一級事權必須有一級財權作保證。在此原則下,中央政府的主要職責是保證和維護國家政治、經濟、社會的整體協調和穩定發展,負責涉及全國資源、基礎設施的开發建設、管理和維護,掌握對經濟宏觀調控權,對國有資產管理權。在事權清晰的基礎上,中央財政就要承擔國家安全、外交、中央國家機關運行所需經費,調整國民經濟結構,協調地區發展,實施宏觀調控所需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。地方政府的主要職責是保證中央政府政令暢通,貫徹執行中央政府的一系列宏觀調控政策,支持一定時期內本地區經濟、科技、社會事業發展的重點,協調基層政府之間的社會經濟關系。同樣道理,地方政府相應地承擔本地區政府機關運轉所需經費,負責本地區經濟事業發展所需支出
  (三)加快完善我國轉移支付實施的配套改革。
  轉移支付的完善進程依賴於相應配套改革的步伐。在分稅制改革上,我國的分稅制雖然初步建立起了大體框架,但距規範的分稅制還有一定距離,除了上述提到由於政府事權界定不清而產生的財力分配不清外,在具體的稅種劃分上、地方稅收體系的完善上,仍存在很多問題。在稅種劃分方面主要存在問題表現在:一是沒有打破按企業隸屬關系劃分稅種的格局,如企業所得稅的劃分是將中央企業所得稅作爲中央稅,而地方所屬企業作爲地方稅;二是沒有打破按行業劃分稅種的局面。國家壟斷行業營業稅,如鐵道部、銀行總行的營業稅仍歸爲中央稅,使營業稅不能徹底成爲地方稅的來源。在地方稅收體系的建立方面,主要是還未形成一個穩定的地方稅體系,除了上述應劃給地方的稅種沒有給地方之外,有些應开徵的稅種尚未开徵,如遺產稅證券交易稅等。這種不徹底的分稅制不但不符合政企分开的內在要求,影響財力分配的合理化,更使轉移支付建立在不規範的初次分配基礎之上,使轉移支付這種再分配裏面包含着固有的不合理成份。針對以上問題,分稅制的進一步完善應將重點放在稅種的進一步劃分上,即將有利於中央集中財力、有利於中央實施宏觀調控稅種,如消費稅、關稅繼續劃爲中央稅之外,將營業稅資源稅等與地方經濟發展密切相關稅種真正、徹底地劃歸地方。除繼續將增值稅作爲共享稅之外,取消按企業隸屬關系劃分企業所得稅的辦法,將企業所得稅作爲共享稅。另外,還要進一步完善地方稅體系,加快开徵遺產稅、社會保障稅等以开闢地方財源,培植地方經濟增長點。總之,將我國分稅制納入規範化軌道,不但有利於穩定政府間財政分配關系,也爲規範我國轉移支付鋪平了道路。
  加快改革我國預算體制是轉移支付完善的又一配套改革。在預算體制的改革上,一是要加快推廣復式預算。我國目前的復式預算中,預算支出科目的設置雖然按具體用途分類,但設置不盡科學,科目之間互有交叉,沒能體現政府職能分工的明確化。而復式預算財政支出經濟性質編列,按經常性支出建設性支出分列二個預算,避免相互交叉,更能體現政府職能分工,進一步將財政分配科學化、規範化。只有在此基礎上,我國轉移支付才能真正走上正軌。二是要盡快實行零基預算編制方法,取消以往編制預算的基數法,將以往年度的收支因素排除在新的年度預算之外,這樣,有利於按現行影響因素來編制預算,而轉移支付的核定正是要求建立在這樣一個公平客觀的基礎之上。
  三 現行轉移支付制度的具體完善措施
  在創造完善轉移支付外部環境的基礎上,更重要的還是從轉移支付本身入手,從其具體模式、規模的確定上,從結構的安排上,從轉移支付資金的具體測算上以及資金管理上進行系統的安排。
  (一)首先要改革我國現有的轉移支付模式,實行以縱向轉移爲主,縱橫交錯的轉移支付模式。
  政府之間的轉移支付就其實質而言,是各地區間橫向的財力分配關系,即經濟上較發達的地區把政府組織的部分收入轉移給經濟發展較落後的地區。但是,由於這種財力分配行爲不是各地區政府之間的自發的授受關系,而是表現爲國家意志,所以沒有任何一個國家的政府轉移支付制度採取單一的各地區政府之間財力的平行轉移。根據國際上的經驗,政府間轉移支付的模式有兩種:一種是單一的自上而下的縱向財政平衡,即上級政府通過特定的財政體制把各地區所創造的財力數量不等地集中起來,再根據各地區財政收支平穩狀況和實施宏觀調控政策的需要,將集中起來的部分財政收入不等地分配給各地區,以此實現各地區間的財力配置的相互均等。實際上,我國長期以來就是通過這種方式實施政府間轉移支付的。而且,目前世界上多數國家的政府間轉移支付也都是採取這種方式進行的,區別在於我國以往實行的單一縱向的轉移支付制度缺乏必要的法律規範,透明度較低、穩定性差,而其他國家則將其法制化了。另一種方式是以縱向爲主、縱橫交錯的財政平衡,即對於政府間的轉移支付,中央不僅統一立法,並且直接通過特定手段進行轉移支付,但同時又負責組織地區之間的直接轉移支付。其中縱向的轉移支付側重於實現國家的宏觀調控目標,橫向的轉移支付則主要用於財政落後地區公共开支不足問題。
  我國應將現有單一縱向轉移模式改爲以縱向爲主,縱橫交錯的模式。在這種模式下,中央政府支持地方政府參與部分轉移支付,貢獻省按依法計算的結果向接受援助的地方政府直接劃撥資金,增加了地區之間的相互支援,也就是將過去的“暗補”改爲“明補”,不但激勵了富省也鞭策了窮省,更符合我國地區之間差距較大的國情特點。其操作方式的初步設想爲:第一步,按人均財政能力劃分五個檔次:即超過平均數1%~3%、超過3%~6%、超過6%~9%、超過9%~15%、超過15 %以上五級;第二步,確定富省的貢獻數,即按上述五級依次確定,將超過平均數的20%、30%、40%、50%、60%貢獻給窮省。爲體現計算上的進一步合理,可以採取超額累進計算方法。
  (二)適度提高轉移支付資金的規模。
  轉移支付規模是指上級政府可以用做轉移支付的資金佔其可控範圍內的全部政府財力的比重,其大小反映了上級政府均衡各地財政支出水平的資金撥付能力。一般來說,在各地由收入能力引起的支出水平相差懸殊的情況下,上級政府所集中用於轉移支付的財力越充足,就越能充分發揮均衡和調控作用,但並不是說規模越大越好,這裏有一個適度問題。如果轉移支付規模太小,一是不能較好地保證中央的宏觀調控,二是似乎不值得爲此建立一個成本較高的、規範的轉移支付體系;如果規模太大,又要影響到地方發展的積極性和自主性。
  一般說來,轉移支付的規模一方面取決於政府間財力劃分的縱向非均衡程度、各地區經濟發展的非均衡程度以及區域公共服務的受益溢出程度,另一方面,取決於政府間財力初次分配狀況,其中主要問題是中央政府的可控財力程度。我國現階段影響轉移支付規模的因素衆多,並且影響其增加與減少的因素並存:首先,我國屬於單一的中央集權制國家,要求中央政府財力很多;其次,我國在存在固有的縱向不平衡的同時,橫向地區經濟差距很大;再次,我國當前“二個比重”降低,中央可控財力不足,加之地方利益的剛性等等。綜合影響到轉移支付規模的確定上也要堅持適度的原則,既要確保中央政府有能力資助貧困地區和少數民族地區,以及這些地區的各項基本公共服務達到基本水平,又要防止規模過大影響地區發展經濟的積極性。
  轉移支付規模的測定應以我國近期轉移支付目標爲依據,首先在最基本、最必要的項目上如行政、國防、教育开支上達到大體均衡,然後逐步擴大其範圍,相應擴大轉移支付規模。根據以往的數字,1990年~1993年轉移支付佔全國財政支出不足20%,佔中央財政支出40%以下,1994年分別爲41.24%和57.66%,1995年爲37.14%和55.46%,1996年爲35.98%和54.76%。在分析以往年度轉移支付數字的基礎上,考慮到我國目前稅種劃分只能結構性調整,總體稅負不能有大的提高,但預算外資金納入預算管理將會使財政收入GDP的比重大幅度提高, 加之隨着國有企業內在活力的开發,經濟效益的不斷提高,新增財力的不斷增加,“九五”期間,轉移支付可望由目前轉移支付佔財政支出的40%,佔中央財政支出的55%,分別提高到45%和60%,當然,這也需要一個漸進的過程。在調整“二個比重”的過程中應以增量調整爲主,適當照顧地方經濟利益。
  (三)在轉移支付資金的結構安排上要以一般性轉移支付爲主,專項轉移支付爲輔。
  參照國際慣例,立足我國國情,在“公平優先、兼顧效率”的原則指導下,我國目前的轉移支付應以一般性補助爲主,專項補助爲輔。因爲,一般性補助沒有給地方政府規定資金的具體使用方向,只是成爲政府財力的一種補充,下級政府對這項資金有較大的支配權,主要目的是用來平衡地方預算,滿足地方履行職能的基本开支需要,使地方達到起碼的公共服務水平。因此,一般性轉移支付更能體現公平。與一般性轉移支付不同,專項轉移支付由於規定了轉移支付資金的使用用途,有的甚至附帶一些條件,下級政府只能在規定項目中使用轉移支付資金,因此,專項轉移支付更能體現上級政府的政策意圖,貫徹產業政策,更有效地配置資源,保證經濟高效運行,因此,更能體現效率原則。
  由於一般性補助沒有具體使用用途,操作的關鍵在於如何分配。我國目前應採用國際上廣泛採用的規範的“因素法”計算收支差額進行補助。至於專項補助,我們應在現有轉移支付種類的基礎上對其重新進行分類:第一類,中央委托事務撥款。該類專項轉移支付的撥款依據是按政府間事權的劃分,應由中央政府承擔的事務由地方來承辦,對所發生的支出由中央政府按支出需要核撥給該類事務實際發生地的地方政府;第二類,中央負擔事務專項補助。與第一類不同的是,該類補助是針對那些由中央政府與地方政府共同負責、共同出資的支出項目,可按中央應分擔的份額進行撥付;第三類,鼓勵性或資助性專項補助。即依據產業政策、民族政策等社會經濟政策,對於符合政策目標的地方政府行爲財力上給予有條件的支持;第四類,區域开發或特殊政策目的的專項補助;第五類,特別專項補助。對於一些突發事件以及由於不可控的因素引發的政府支出,如自然災害救濟、战後恢復等。由於專項補助的多樣化、復雜化,暫不宜採用因素分析法,而應採取按實際需求數,採取目標管理方法,將“成本——效益”分析方法納入項目的效益評估之中,以加強對該項支出的監控,提高其使用效率
  (四)完善轉移支付的關鍵在於盡快擴大採用“因素法”的應用範圍。
  採用“因素法”是規範轉移支付的主要標志,是世界各國經過多年探索得出的共同經驗,當然也應是我國完善轉移支付的首要步驟和改革關鍵。我國現在的“過渡時期轉移支付辦法”只用於少數項目如少數民族地區和落後地區補助,而且其數額不足以改善我國現有的轉移支付的非正規現狀。我國目前應將這種方法擴大到一些已具備採用此方法的支出項目上,如行政、國防、文教等項目
  因素法的關鍵在於計算模式的確立和因素的選擇。首先,確立轉移支付的基本計算模式。目前,國際上廣泛採用的有兩種類型:一是“收入能力均衡撥款型”,即通過計算標準收入來確定中央對各地區的均衡撥款。這種方式只反映收入不反映公共支出差異,因此,無法適應中國地區差異較大的現狀。二是“收入能力——支出需求均衡撥款型”,即通過計算各地的理論收入能力和標準支出需求來確定轉移支付數額。這種方式較適合我國,但它需要的前提條件較多,如基礎數據的完整與準確,繁重的測算工作等等。鑑於我國事權尚未真正分开,基礎數據建立不足,我們應在現有基礎上,選擇適合我國國情的“有限的收入——支出型”。“有限”是指對標準支出需求的測算是有限的,其均衡項目只能包括那些最基本的、最必要的服務項目,以後逐步擴大其均衡範圍。在收入能力測算上,測算各項稅收收費的標準收入能力,爲了將有限的標準支出需求與全部理論收入能力相對應,需要按有限的支出項目佔全部財政支出比例來確定有限的理論收入佔全部財政收入的比重。其次,選擇影響收支的若幹因素。因素的選擇直接關系到標準收支的確立,如果選擇不合理就會導致轉移支付的扭曲。因此,因素的選擇必須遵循客觀、公平、效率三原則:所謂客觀就是要求因素的界定不受或少受主觀意志的影響;所謂公平即因此對各地都是平等的;所謂效率即能調動地方政府增收節支的積極性。
  根據以上原則,影響財政收支的因素一般應爲:第一,人口因素,這是第一考慮因素。人口又可以細分爲總人口和相對人口兩大類。一般而言,總人口越多的地方,政府爲之提供的轉移支付就越多。而使用相對人口因素更能使轉移支付的確立趨於科學合理。第二,人均國民生產總值和人均財政收入。它們是反映地區經濟發展狀況和公共服務水平的重要參數,而轉移支付的目標又是確保國家公共服務的最基本標準,因此該參數較低的地區需要中央給予較大的財力支持。第三,自然因素,包括土地面積、地理位置、氣候、資源、交通運輸等。這些自然條件直接影響着政府支出成本的高低,如高寒地區取暖支出就越多;土地面積越大,需要投資保護及待开發的區域也就越大,政府的經濟开發支出也就越大。第四,特殊因素,包括少數民族人口、貧困縣和貧困人口等。我國目前應在以上幾類因素中選擇出與我國已確定的有限支出項目呈強相關的因素,一般認爲有五大因素:人口、行政事業單位職工人數、地域面積、少數民族人口比例、人均GDP.
  在以上測算模式、影響因素確定的基礎上測算理論收入能力與標準支出及其轉移支付數額。
  1.收入能力的測算。即在計算各地同等的徵收努力程度下應取得的財政收入。其方法是按各種稅的稅基計算方法先找出可以作爲稅基的數據(如資源稅的資源產量)分別以每種稅的稅基乘以標準稅率,得出各種稅應得的收入。對那些目前缺乏稅基統計數據的稅種暫按全國地方平均財政收入GDP的比重計算, 然後加總即該地區的理論財政收入能力。
  2.標準支出的測算。根據上述與財政支出相關的五大因素,在全國人均財政支出水平的基礎上,按各地區測算出的有關系數調整出有限的標準支出
  3.最後,在“有限的收入——支出”模式下,爲與有限的支出基礎上相對應,按有限支出佔全部財政支出比例,將理論收入折合成有限的理論收入,二者之差即轉移支付的確定依據,如收入大於支出即轉出地區,如收入小於支出則爲接受補助地區。
  (五)強化轉移支付的法制管理,是完善轉移支付的重要保證。
  力求轉移支付的規範化、公平化、透明化必須強化轉移支付的各項管理,使其走向法制化是我國目前的必經之路。首先,必須加強轉移支付的立法工作。轉移支付制度是一項涉及面廣、政策性強、影響因素復雜的系統工程。只有以法律形式加以規範才能更好地發揮其調控作用。我們可以借鑑國外的成功經驗,來制定《轉移支付法》。通過法律形式將轉移支付的原則、形式、目標等規定下來,同時編制轉移支付預算,建立完整的預算司法程序,經人大批準後執行。其次,設立專門的機構負責轉移支付工作,如澳大利亞的“聯邦撥款委員會”、英國的“環境部”等。國外經驗表明:建立類似機構一方面可以對轉移支付產生一定的制衡作用,以確保轉移支付的公正、合理;另一方面建立這樣一個機構可以在地方政府與中央政府之間設立一個“緩衝區”。就我國國情而言,應建立一個專門委員會,隸屬於全國人大財經委員會,委員會的重點放在技術問題的解決上,如制定客觀的測算方法,審查、研究轉移支付的規模,監督制約轉移支付的使用,這樣既能體現轉移支付的權威性,又能體現其客觀性。

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