審慎監管


審慎監管


目錄

1、什么是審慎監管

2、審慎監管的實現

3、審慎監管理念的起源

4、國際金融法上的審慎監管原則AE.A1.E6.85.8E.E7.9B.91.E7.AE.A1_0" class="reference">[1]

5、中國對外資銀行的審慎監管的具體規定AE.A1.E6.85.8E.E7.9B.91.E7.AE.A1_1" class="reference">[1]

6、參考文獻



審慎監管(prudential supervision)



什么是審慎監管

......


  審慎監管是指監管部門以防範和化解銀行業風險爲目的,通過制定一系列金融機構必須遵守的周密而謹慎的經營規則,客觀評價金融機構的風險狀況,並及時進行風險監測、預警和控制的監管模式。


審慎監管的實現

  銀行業的審慎監管是通過兩方面內容實現的:

  一是通過銀行金融機構執行監管當局制定的審慎經營規則,加強內部風險管理

  二是通過監管當局檢查金融機構的審慎經營規則的執行情況,進行審慎評估並及時進行風險預警和控制

  由此可見,確定審慎經營規則是審慎監管的基礎。根據《銀行業監督管理法》第21條規定,銀行業金融機構的審慎經營規則,由法律、行政法規規定,也可以由中國銀監會依照法律、行政法規制定。銀行業金融機構應當嚴格遵守審慎經營規則。目前,中國銀監會及其他有關部門已制定了一系列審慎經營規則,包括風險管理內部控制資本充足率、資產質量、損失準備金風險集中、關聯交易資產流動性等方面的內容。


審慎監管理念的起源

  審慎監管理念源於巴塞爾委員會1997年的《銀行業有效監管核心原則》(Core Principles for Effective Banking Supervision)。在該文件中,審慎監管原則被作爲其中一項最重要的核心原則確立下來。《銀行業有效監管核心原則》包括7個部分25條原則,從銀行業有效監管的前提條件、銀行準人和結構、審慎監管法規和要求、持續監管手段、信息披露、監管者的正式權力、跨境銀行監管等七個方面,分別對監管主體和監管行爲作出規定。這些原則是世界各國近百年銀行監管經驗教訓的系統總結,反映了國際銀行業發展的新變化和銀行監管的新趨勢。《銀行業有效監管核心原則》已得到大多數國家的認同,並作爲建立和完善本國銀行監管體系的指導準則。由此,《銀行業有效監管核心原則》被認爲是國際銀行監管領域裏一份具有裏程碑意義的重要文獻。在“審慎監管法規和要求”(Prudential Regulation sand Requirements)部分,《銀行業有效監管核心原則》共提出了10條原則,要求監管當局制定和實施資本充足率、風險管理內部控制資產質量、損失準備、風險集中、關聯交易流動性管理等方面的審慎監管法規。這些審慎監管法規可以分爲兩大類,一類涉及資本充足率監管,另一類涉及風險管理內部控制

  我國《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》等有關金融法律法規借鑑國際行業監管慣例和《銀行業有效監管核心原則》的基本精神,確立了銀行業審慎監管的理念和原則,並將其作爲行業監管的最重要的制度予以貫徹落實。


國際金融法上的審慎監管原則[1]

  國際金融法上的審慎監管原則,主要出自構成國際金融慣例的巴塞爾協議,並得到作爲國際條約WTO金融服務貿易協議的重要補充。


  (一)審慎監管的主要要求

  巴塞爾協議現已發展成爲國際金融法領域的慣例。這就意味着,雖然還算不上正式的國際法淵源,但是在採納了它的國家中,巴塞爾協議將作爲國內法起作用,而在很多尚未採納它的國家中,巴塞爾協議至少可以作爲對國際金融規則的權威性解釋。

  完整意義上的巴塞爾協議,包括以下文件:1983年的《巴塞爾協定》、1988年的《巴塞爾資本協定》、1992年的《巴塞爾最低標準》、 1996年的《資本協議關於市場風險的補充規定》、1997年的《有效銀行監管的核心原則》以及2004年的《新巴塞爾資本協議》。

  審慎監管原則主要體現在《巴塞爾核心原則》第6-14條、第15條(第四節B)、第22條(第五節)、第23條和第25條(第六節A)中。審慎監管的要求主要涵蓋資本充足率、風險管理內部控制跨國銀行監管和糾正措施等五個方面,其具體要求包括:

  1.資本充足率方面。監管者要規定能反映所有銀行風險程度的、適當的審慎最低資本充足率要求。巴塞爾協議建議的資本充足率最低標準爲8%。

  2.風險管理方面。首先,爲了避免信用風險,應當建立獨立評估銀行貸款發放、投資以及貸款投資組合持續管理的政策和程序;銀行監管者應確保銀行建立評估銀行資產質量和貸款損失儲備金及貸款損失準備金充足性的政策、做法和程序;銀行監管者必須制定審慎限額以限制銀行對單一借款人或相關借款人羣體的風險暴露;爲防止關聯貸款帶來的問題,銀行監管者應確保銀行僅在商業基礎上向相關企業和個人提供貸款,並且發放的這部分信貸必須得到有效的監測,必須採取合適的步驟控制或化解這種風險。其次,爲了避免流動性風險銀行監管者應確保銀行管理信息系統能使管理者有能力識別其資產風險集中程度。再次,爲了避免市場風險銀行監管者應確保銀行制定出各項完善的政策與程序,以便在國際信貸投資活動中識別、監測和控制國家風險及轉移風險並保持適當的風險準備金銀行監管者應確保銀行建立準確計量並充分控制市場風險的體系;監管者有權在必要時針對市場風險暴露制定出具體的限額和/或具體的資本金要求。最後,爲了避免操作風險等其他風險銀行監管者應確保銀行建立全面的風險管理程序(包括董事和高級管理層的適當監督),以識別、計量、監測和控制各項重大的風險並在適當時爲此設立資本金。

  3.內控機制方面。銀行監管者必須確定銀行是否具備與其業務性質及規模相適應的完善的內部控制制度;銀行監管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序,以促進金融部門形成較高的職業道德與專業標準,並防止銀行有意或無意地被罪犯所利用。

  4.跨國銀行監管方面。跨國銀行母國必須對其活躍的國際銀行組織實施全球性並表監管,對這些銀行組織在世界各地的所有業務進行充分的監測並要求其遵守審慎經營的各項原則;跨國銀行東道國應確保外國銀行按東道國國內機構所同樣遵循的高標準從事當地業務。

  5.糾正措施方面。銀行監管者必須掌握完善的監管手段,以便在銀行未能滿足審慎要求時採取及時的糾正措施。


  (二)審慎例外

  如果說巴塞爾協議的審慎監管要求構成審慎監管的“常態”的話,那么WTO金融服務貿易協議中的“審慎例外”就是審慎監管的“異態”,或曰特殊的審慎監管。

  WTO金融服務貿易協議主要由《服務貿易總協定》(GATS)、《金融服務附件一》、《金融服務附件二》、《關於金融服務承諾的諒解協議》、《金融服務貿易協議》構成。其中,依據《金融服務附件一》第2條a項的規定,盡管有GATS的任何其他規定,但是不得阻止一成員爲審慎原因而採取措施,包括爲保護投資人、存款人、保單持有人或金融服務提供者對其負有信托責任的人而採取的措施,或爲保證金融體系完整和穩定而採取的措施,如此類措施不符合 GATS的規定,則不得用作逃避該成員在該協定項下的承諾或義務的手段。

  上述規定就是“審慎例外”(Prudential Carve-out)原則的體現。所謂“審慎例外”,是指WTO各成員可以爲了維護國內金融的穩定,不受GATS自由化條款或已作出承諾的束縛,採取審慎的金融監管措施。雖然“審慎例外”具有特殊性,但它與巴塞爾協議中的審慎監管要求的“糾正措施”方面是吻合的,甚至可以認爲“審慎例外”是一種在特殊情況下爲維護金融秩序而採取的特殊糾正措施。

  關於“審慎例外”的規定是較爲抽象而靈活的,WTO金融服務貿易協議並沒有具體說明哪些措施屬於構成“審慎例外”的監管措施。當然,在新一輪的談判中,確實有少數國家要求明確列舉“審慎例外"的範圍。比如瑞士呼籲依據巴塞爾委員會、國際保險監管者聯合會、國際證券委員會組織金融混業聯合論壇所制定的標準,界定“審慎例外”監管措施的範圍。但顯而易見的是,新一輪的談判還不可能顧及到這一問題,這一主張目前難以引起廣泛關注,更不用說付諸實踐了。

  這就意味着,只要表明是爲了審慎的目的,東道國就可以暫時擺脫WTO規則的約束,採取任何希望採取監管措施。而且,何謂“出於審慎的目的”是由採取措施的國家自己決定的。“審慎例外”的監管措施不會受到諸如“是否具有必要性”或者“是否屬於最低限度的貿易限制”的問題的挑战,也不用理會GATS第6條對國內規章的種種要求。盡管母國可能認爲東道國所宣稱的“出於審慎的目的”名不符實,但原則上來說,只有WTO的爭端解決機構(簡稱DSB)才有權判斷東道國所採取的“審慎例外”監管措施是否確實出於審慎的目的。而實際上,在各國都採取慎重態度的金融領域,鮮有將有關爭議提交DSB的可能。正如克伊所指出的,除非存在異常過分的行爲,各國都傾向於彼此尊重各自決定其國內規範是否出於審慎性的權力。[3](25)

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